清研智库|布鲁金斯学会报告:美国对华政策的未来(一)

近年来,中美关系日趋激烈。为了应对这些挑战,新任政府将需要就如何最有效地应对美中关系的无数挑战和机遇提出新的思路。无论是加强与中国盟国的协调,应对安全挑战,还是促进美国在经济,技术和法治领域的利益,都需要新的思路来适应美国的政策,以满足美中竞争和复杂的关系。布鲁金斯学会借鉴了学者专家的专业知识和经验,撰写了报告《美国对华政策的未来》,本文是第一篇,介绍中美关系的现状。

中国大国地位的急剧上升,很快成为美国的全面竞争对手。美国面临的挑战将是:如何在新兴的战略竞争中防御中国的政治、经济、军事和技术,同时又不追求与中国脱钩,以至于陷入新的冷战。中国挑战的严重性是不可否认的。中国正在成为世界上最大的经济体,在经济和军事全球领导力的关键技术平台创新方面与美国竞争,发展军事能力以在西太平洋平衡美国,并在美国一直占优势的一些多边机构和标准制定机构中发挥决定性的影响和杠杆作用。中美之间的意识形态差异加剧了双方的竞争,但大多数问题是大国竞争的内在问题。在处理这些问题时,不必因为制度上的差异而将中国妖魔化。

虽然中国可能看起来是一个庞然大物,但它也有一些弱点,这些弱点将限制它在全球的领导地位的上升。中国需要解决严重的环境、社会和公共卫生等问题,这将使过去几十年的增长速度放缓,人口曲线的减缓也将给日益减少的劳动力增加了负担,以支持不断扩大的退休群体。中国不断增长的现代化军队将使美国的地区战略复杂化。美国应对中国挑战的主要任务是保持在技术平台创新方面的历史优势,建立一个多边联盟来对抗中国,以及重建美国破碎的政治、经济和社会基础以重新定位美国的国际领导地位。

与中国的战略竞争将是一直存在的。就近期而言,把中国当作敌人是违背美国利益的。在一些跨国问题上,美中合作是必不可少的,比如气候变化、防扩散、公共卫生和抗击流行病、热点地区的紧张局势缓解等。美国不应该与中国在外交、科学和学生交流与合作以及经济保护主义方面进行竞争。

01挑战和问题

中美关系将是21世纪美国和世界最重要的关系。中国给美国带来的挑战包括:政治、经济、技术、意识形态、军事和安全。其他国家在一个或多个领域对美国构成挑战,但没有一个国家是这么全面的。

美国人越来越多地将中国视为潜在的危险对手,因为过去十年发生了四大变化一是中国在各个领域的实力不断增强。二是在中国在海外的经济力量不断增长。三是重新强调意识形态。四是南海现状的改变以及最近与印度的边境冲突。

这些事态发展促使美国对中国的态度降至建交以来的最低水平。但它们只是中国可能带来的多重挑战中的一个小缩影。美国应该如何看待十年或二十年后的中国,例如:(1)将成为世界最大的经济体和世界最大的市场。(2)与美国争夺发展关键技术平台的领导权,这些技术平台推动了战争和国家安全、生物医疗、教育、通信、交通和基础设施建设的创新。(3)拥有一支在西太平洋地区与美国平起平坐的军队。(4)是世界上最大的温室气体排放国。

在多边规则制定、标准制定的多边组织中具有更大的影响力,在与美国在亚洲和欧洲的朋友和盟友的双边关系中具有更大的影响力。特朗普政府发动了一连串的行动,旨在使美国与中国脱钩,主要是在经济和政治方面。在武汉爆发的COVID-19后,对中国的敌意达到了顶峰。

中国的利益是什么?能否被尊重,还是必须被抵制?

可以比较准确地确定中国当前的利益。大体上说,中国的目标是变成一个强大和繁荣的中国:强大以保护中国抵御西方帝国主义的侵略,以使中国从目前的落后状态走向与西方工业化的水平。中国的核心利益是从国内开始的。中国认为内部稳定是一个强大和繁荣的中国的基础。

40年来,经济增长一直是中国稳定和满足人民需求的关键。经济增长需要吸纳从农村到城市的持续大量移民和对中产阶级壮大的期望。经济改革的速度和广度仍然是政府和经济学家的分歧问题。国家统一和主权是中国的核心优先事项。具体目标如下:

(1)在军事领域,快速的现代化;

(2)国家鼓励通过 “一带一路 “倡议在亚、欧、非和拉美大规模发展基础设施,有利于中国实现建立以中国为终点的多条贸易路线的目标,并确保能源、矿产和其他商品的获得。

(3)决心成为关键高科技领域的全球领导者,包括人工智能、5G系统、航空航天、半导体、电动汽车、生物工程、生命科学和替代能源。

(4)能够在国际政治和经济机构中发挥领导作用,在制定信息技术和产品设计的国际标准方面具有重要作用。

这是一系列令人望而生畏的目标,有些目标中国可能全部或部分实现,有些目标在未来十年或二十年内仍然遥不可及。重要的是,中国的愿望是否远远超出了这些目标,或者随着中国实力的增强,是否会出现更大的野心。中国是否会寻求成为一个全球性的美国的军事竞争者?它是否会成为民主社会中具有威胁性的颠覆行为者?即使我们无法回答这些问题,也不能排除这些风险。

这些核心利益、当前目标和未来可能的趋势,有些是一个大国的正常发展,与意识形态和国家性格无关。另一方面,中国作为大国的一些目标,在其眼中是合法的,但却与美国的利益相冲突。在新兴的大国竞争之上,还有一种意识形态的叠加,使正常的大国竞争更加尖锐。

02中国挑战的局限性

虽然中国所带来的挑战的广度和规模都很大,但不应该被夸大或误解。在可预见的未来,中国不会成为能够与美国匹敌的全球军事力量。美国的核力量和弹道导弹力量、投射能力、全球联盟和基地体系、战争战斗经验等优势是不可能被削弱的。中国的军事构成了地区性的挑战,但不是为无端攻击美国而设计的工具。中国经济的国内生产总值将超过美国,但在可预见的未来,中国的人均GDP(国内生产总值)将远远落后于美国。这将意味着,中国将继续关注国内需求。在国际上,毫无疑问,中国在贸易、投资和基础设施建设方面的全球领导地位的惊人增长为中国提供了更大的影响力,但中国距离成为国际金融、资本市场和货币方面的规则制定者还有很多年,也许是几十年。它缺乏国际投资者所追求的法治基础、货币和资本账户可兑换性、独立的中央银行和深具流动性的市场,所有这些都是它提供美元作为国际货币的替代品所必需的。

中国不再像20世纪90年代和21世纪初那样追求极速增长。政府需要对中国的煤炭依赖、污染的水系统、食品安全、疾病多发的公共空间进行改造,以保持城市人口的支持。中国正面临着一条负的人口曲线,就像30年前的日本一样,目前约有6.9名工人支持一名退休人员,根据目前的趋势,这一比例到2030年将下降到3.6,到2050年将下降到1.7。如果不加以缓解,将对经济增长和税收构成巨大的下行压力。

03对美国政策的影响

没有证据表明,中国严重威胁美国本土或寻求与美国进行全球对抗。中国并不是美国的生存威胁,但无法回避的事实是,将成为竞争对手,而且在某些方面经济、政治、军事和技术上是对手。这将要求美国在许多方面把自己的事情处理好,因为国内的复兴是成功竞争的基础。这种竞争也将迫使美国和中国在过去相对自由的一些领域的合作受到限制。

美国必须制定一个经济战略,不仅要重建国内的竞争力,还要将志同道合的国家联合起来,取消不适合发达经济体的贸易和投资特权,争取维护开放的互联网,维护美元在国际贸易和金融中的特殊作用。

美中竞争最重要的战场可能是在技术领域。美国对主要技术平台的创造和主导,为美国提供了跳板。21世纪科技的惊人进步,谁是首席创新者,谁就将在未来几年内强势成为军事和经济的主导力量。中美将成为技术对手的现实并不意味着彻底脱钩。美国公司希望进入中国市场以获取利润,并希望获得对其进步做出巨大贡献的中国移民和研究人员。美国需要认识到在限制中国获得美国先进技术和无意中为中国竞争者提供的鼓励之间的权衡。当我们强迫中国开发我们拒绝提供的产品时,我们应该渴望一个不完全割裂美国和中国技术的世界,迫使世界上190个国家在相互不兼容的系统中做出选择。我们将需要保护对美国国家安全和经济竞争力至关重要的技术,而不至于让每一项技术的出口都是在中国进行的。

我们需要加倍警惕中国的芯片技术,并对从事此类行为的中国企业实施可执行的惩罚。然而,美国面临的核心挑战将是,面对这个新兴的竞争对手,如何保护我们的利益,但又不因夸大或误解这一挑战的性质和规模而迷失方向。我们不能通过技术和社交媒体禁令、贸易和投资中国家安全的扩张性定义、有管理的贸易、取消学术和研究交流、签证和移民禁令以及施加外交限制等手段,在一场无法取胜的竞赛中超越中国。当我们觉得有必要使用这些手段,我们的目标应该是双方尽可能地消除限制,而不是永久地施加限制。

美国的力量在于美国传统的开放性,不能在每一次小规模冲突中随意丢弃。美国也不能忽视它的一大资产:我们过去70年来在亚洲和欧洲建立的联盟和伙伴关系。我们的盟友和伙伴不会跟随我们与中国彻底脱钩,也不会跟随我们进行新的冷战,如果我们尊重他们的利益,就会在各种问题上产生倍增效应。中国发展的许多趋势可能成为严重的威胁,但在某些情况下,它们可能是合作的机会,这取决于我们的意图。美国和中国在一些利益重叠的领域和问题上必须共同努力。

中国的一系列变化让我们假设今天的政策会持续下去持谨慎态度。美国要根据当前不愉快的现实和趋势进行规划,但不能采取使最坏情况演变的可能性增大的做法。

作者Jeffrey A. Bader,清研智库李梓涵编译

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